警惕“处长现象”负面效应蔓延

　　俗话说，“现官不如现管”。近年来职务犯罪中处级干部所占的比例居高不下，以及一些人办事和送礼时习惯找处长的现象，让我们有必要重新认识和正视“处长现象”。

　　“处长现象”与权力寻租、权力失控

　　近年来，涉及处级干部的案件，屡屡见诸报端。

　　2004年11月4日,中国证监会发行监管部发审委工作处副处长王小石因为 “出售”证监会发审委委员名单被捕,引起人们对部委要害部门主管干部的监管工作的关注。

　　而2005年7月13日,兰州市中级人民法院公开审理原甘肃省电业局财务处处长顾慧娟涉嫌贪污、受贿、挪用公款一案更是创下了甘肃“贪官之最”。检察机关指控，顾慧娟在任职期内,贪污、挪用公款、受贿等金额高达2300万元,仅涉嫌贪污金额就高达1700万元。

　　据最高人民检察院公布，自2003年元旦至2007年3月，全国检察机关以渎职侵权立案查办县处级干部1285人，县处级以上领导干部渎职侵权犯罪逐年上升。

　　细心的人不难从中发现，近年来，这些在行政序列中较低级别的官员手中掌握的权力却不能小看,一旦案发,动辄百万，甚至千万。

　　重点要“经营”好处长？

　　全国政协委员、重庆力帆集团董事长尹明善曾说：“中国严格意义上是‘处长治国’，投资环境的主要症结在处级及其以下。99％的企业家都要和具体的办事人员打交道，各处处长、副处长直到科员，这部分人的工作作风形成了具体的投资环境。”

　　“处长现象”表现在地方的投资软环境上，往往是上下两头热、中间冷，许多政府定了的事，到了政府部门的业务处室这一层，就打了折扣，落实不了，更有甚者不给好处不办事。

　　“要想经营好企业，首先要‘经营’好政府官员。‘经营’官员，重点要‘经营’好处长。”一位商界人士透露如此“秘诀”。现在办事不怕上面没政策，就怕和具体职能部门打交道，个别职能部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”。许多明明按规定可以批准或办理的事，偏偏给你拖着不办。有些事手续繁多，需要政府职能部门的处长点头。个别处长的“需要”务必仔细研究，吃、喝、玩、乐都得琢磨出门道，逐一“公关”满足才行。

　　“有些部门的处长的权力很大的,我们每年节假日上北京送礼请客,主要是和各部委的处长们打交道。尤其是一些关键部委要害部门的处长权力非常大。”某地方招商局领导如是说。

　　毋庸讳言，这种扭曲的“处长现象”在一些地方确实存在。不仅存在于省级政府机关中，也存在于中央政府的部委机关中。不仅仅是在涉及经济事务时存在，在其他领域事务的处理中也存在。这些人虽然是干部队伍中的极少数，但造成的恶劣影响却不容忽视。

　　“处长现象”溯源：处长何以有大权力？

　　这种扭曲的“处长现象”，是指处于政策执行第一线的处级干部们在执行政策时滥用权力和以权谋私的现象。

　　没有好处不办事，或推诿扯皮，或敷衍塞责或公权私化，甚至非法受贿，都是“处长现象”的典型表现，实质则是国家权力部门化、部门权力利益化和部门利益个人化。

　　专家指出，一般而言，处长作为部委和厅局相对较低级别官员，并不具有决策权。他们只是决策后的具体执行者。处级作为部委和地方行政部门最基本的工作单位,处长名义上没有实际的权力,签字决策权在司局长甚至副部长、部长手里。但处长作为具体负责执行的官员,拿出的意见常常最有分量。“处长的权力之所以‘变大’,根本原因在于他们手中的权力发生了变异。”

　　对于地方行政机关来说，处级是该机关行使相应行政权力的前端，或者说是行政权力链条的最后一个主要环节，如果权力配置不合理、缺乏制约，必然容易导致权力的滥用和腐败。

　　“处长现象”也在一定程度上折射出体制上的漏洞。一些部门的“权力”很大，但实际上却分解、掌握在几个关键处室中，具体权力又落到了几个人手里，一个处长的一句话就可能涉及成千上万的资金、项目。一般情况下,如果没有大的问题,他们的意见就基本会被采纳。权力就在这个过程中体现出来了。一个处长可以批上千万的资金，是否应该考量财务管理、内部审计等等方面是否存在很大的漏洞，应该从体制上防微杜渐，避免这种事情的发生。

　　据专家分析，处长们精通政策，长期基层干上来的，又不大挪动。有时候一把手走马灯似的换个不停，但是他们却变动不大。一个位子上坐长了，门道也就多了。政策不透明，缺乏对决策过程的监督，是造成某些处长成为实权派的另一原因。

　　目前的“现官不如现管”、“官大不如管大”的制度安排，让“现管们”手中的自由裁量权过大。上级领导的过于宏观的指示，政策的模糊性和解释的可筛选性，行政审批的非标准化或标准要求不高，以及行政审批和答复的无时间限制，等等，给处长们留下了很大的自由裁量空间，而“欺上瞒下”的技巧更使他们“游刃有余”、“取财有道”。

　　所谓“欺上”，表现为通过筛选、截留信息，以求得领导对其“工作方式”的理解。所谓“瞒下”，就是把自己的某些想法揉进领导的意图中，揉进政策解释中，并通过这种方式来达到谋取私利的目的。其结果是搅乱了资源配置的规则和秩序，使资源配置的最优化扭曲为处长们的个人利益最大化和某些相关利益主体的利益最大化。

　　为“处长现象”把脉开药方

　　如何客观而理性地看待“处长”现象？专家指出，“处长现象”也可以说是一种官场现象，主要危害表现在对个体的危害，对组织的危害，对公共权力的侵害和对经济活动的干扰：处级官员一般都是作为未来的管理资源被储备和锻炼的，一旦出现个人问题，会造成资源的断层；“处长现象”中的处长审批、处长牵线、处长操办完全破坏了正常的行政程序，使许多公共事务的处理夹杂了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保证；造成决策中的“梗阻”现象发生，增加了行政成本，影响了行政效率；“处长现象”也对政府执行力提出了挑战，使政府公信力下降。

　　应对“处长现象”，要把脉，更要开药方

　　应该看到，“处长现象”在本质上，是一个如何制约政府权力的问题，不仅涉及政策执行人的观念和个人素质问题，而且涉及机关内部的利益结构、制度安排和权力运行机制等方面的问题。另外，由于改革开放以后社会利益结构的深刻变化，在有些部门或机关中也逐渐出现国家权力部门化、部门权力利益化和部门利益个人化。

　　专家深刻地指出，“处长现象”涉及到行政体制改革方面的许多根本性的问题，因此必须将其当作一个系统的工程来对待。要克服“处长现象”的消极面，关键是通过最大限度地降低自由裁量权来切断“公权”与“私利”的内在联系。如建立有效的行政决策负责机制，重大问题集体决策，杜绝走上层路线，拉关系，送人情；建立重大问题、重大决策汇报制度，不允许越权行事，严惩公权私用和权力寻租行为等等。

　　也有专家认为，就规范权力行使来看，主要应从两个方面采取措施：通过相应的立法（如《行政程序法》、《政务信息公开法》）对各级机关和部门的权力（包括权力大小、行使权力的程序和具体方式）作出明确规定，并要求将有关政务处理的过程、结果公开；建立比较科学合理的绩效考评制度，将政府内部的考核约束和公众的评价监督结合起来，全方位地对公共权力的行使进行规范。

　　很长一段时间以来,社会各界对加强“一把手”的监督已经形成了共识,这是由“一把手”的特殊地位决定的。而处长作为中间层次的政府官员，社会往往忽视对他们的监督。专家就此指出，加强对中低级别官员的监督同样值得重视。

　　“处长现象”的形成，既不是一朝一夕的事情，也不是单独几个因素造成的。同样，面对和重视这个问题，有利于我们建立勤政、廉洁、务实、高效的政府，更有利于推进行政体制改革，促进经济社会协调发展。